گروه اقتصاد كلان|

در بودجه سالانه بخشی از منابع به صورت استانی جمع آوری می شود كه در لایحه بودجه سال 1399 مشخص شده است. این منابع شامل بخش هایی از «درآمدهای مالیاتی»، «درآمدهای ناشی از كمك های اجتماعی»، «درآمدهای ناشی از مالكیت دولت»، «درآمدهای حاصل از فروش كالاها و خدمات»، «درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات» و «درآمدهای متفرقه» است. در لایحه بودجه سال 1399، سهم منابع استانی از كل منابع، حدود 34 درصد است.

به گزارش «تعادل»، بررسی اعتبارات به تفكیك ملی یا استانی نشان می دهد كه سهم اعتبارات استانی از منابع عمومی دولت با احتساب برخی ردیف های متفرقه كه از سال 1397 در قالب بودجه استانی قرار گرفته اند حدود 5.5 درصد است. این ردیف ها شامل اعتبارات بازارچه های مرزی، كمك زیان شركت های آب و فاضلاب روستایی و اعتبارات موضوع ماده 23 قانون تخلفات رانندگی و سهم شهرداری ها و دهیاری های كشور است.

به غیر از 5.5 درصد بودجه استانی، مطابق با قانون استفاده متوازن از امكانات كشور، سازمان برنامه و بودجه موظف است سالانه 3 درصد از كل اعتبارات بودجه عمومی را به منظور استفاده متوازن از امكانات كشور و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق كمتر توسعه یافته بین شهرستان ها توزیع كند. این بخش از اعتبارات در لایحه بودجه سال 1399 مبلغ 145 هزار میلیارد ریال است و حدود 3درصد از منابع عمومی را در بر می گیرد. یكی از نكات لایحه بودجه سال 1399 در رابطه با بودجه استانی، انتشار گزارش بودجه استانی به صورت مجزاست.

وضعیت ضریب بازگشت از درآمد استان

برای مقایسه استان های كشور می توان از مفهوم ضریب بازگشت (برخورداری) از درآمد استان نیز استفاده كرد. این ضریب كه از نسبت مصارف عمومی استان به درآمد استان حاصل می شود، میزان برخورداری استان از درآمدهایش را نشان می دهد. به عبارت دیگر این ضریب نشان می دهد، چه میزان از درآمدهای هر استان دوباره به خود استان برمی گردد تا صرف مصارف عمومی استان شود.

این ضریب معمولاً به صورت درصد بیان می شود و برای استان هایی كه مصرف عمومی مازاد بر درآمدشان دارند، بیشتر از 100 و برای استان هایی كه مصرف عمومی كمتر از درآمدهای استانی شان دارند كمتر از 100 است. استان های رتبه های بالاتر، استان هایی هستند كه دارای مصارف عمومی بیشتری نسبت به درآمدهای استانی هستند. از آنجا كه مقادیر ضریب بازگشت چه از نظر بزرگی برای كل كشور و چه از نظر توزیع میان استان های مختلف مستلزم مقایسه است، از قانون بودجه سال 1398 استفاده شده است.

این نسبت در لایحه بودجه سال 1399 برای هفت استان ایلام، سیستان و بلوچستان، لرستان، خراسان جنوبی، كردستان، كهگیلویه و بویراحمد، خراسان شمالی بیش از 100 بوده كه به معنای برخورداری بیش از 100 درصدی استان از درآمدهایش است. این نسبت برای 24 استان دیگر كمتر از 100 است. رتبه ضریب بازگشت در لایحه بودجه سال 1399 برای 15 استان با ارتقا همراه بوده است. این نسبت برای دو استان تهران و اصفهان 2 و 10 درصد است.

بررسی ضریب بازگشت استان های مختلف نشان می دهد در قانون بودجه سال 1399 استان ها نسبت به سال های گذشته همگراتر شده اند. این مساله خصوصاً نسبت به لایحه سال 1398 تغییر قابل ملاحظه ای داشته است به طوری كه در لایحه سال 1398 بیشترین ضریب بازگشت درآمد 216 بوده است و 9 استان دارای ضریب بیش از 100 بوده اند. این مساله نشان می دهد مجلس با تغییراتی كه در جدول بودجه استانی ایجاد كرده استان ها را از نظر ضریب بازگشت درآمد همگراتر كرده است.

سرانه مصارف عمومی و اعتبارات تملك دارایی های سرمایه ای استان ها

یكی از شاخص های مورد استفاده در بررسی بودجه استانی، بررسی مصارف عمومی استان ها و اعتبارات تملك دارایی سرمایه ای استان ها به صورت سرانه است. مشاهده سرانه استان ها می تواند در ارایه تصویری از بودجه استانی كمك كننده باشد.

بررسی مصارف عمومی استان ها و سرانه مصارف عمومی استان ها حاكی از آن است كه سرانه اعتبارات هزینه ای استانی حدود 166 هزار تومان است و سرانه اعتبارات تملك دارایی سرمایه ای استانی برابر با 151 هزار تومان است. از نظر توزیع استانی، بیشترین سرانه اعتبارات هزینه ای برای استان های ایلام (520هزار تومان)، خراسان جنوبی (386 هزار تومان) و كهگیلویه و بویراحمد (379 هزار تومان) است و كمترین سرانه اعتبارات هزینه ای استانی مربوط به استان های تهران (67 هزار تومان)، البرز (97 هزار تومان) و خراسان رضوی (113هزار تومان) است. از نظر اعتبارات تملك دارایی سرمایه ای بیشترین سرانه اعتبارات عمرانی مربوط به استان های كهگیلویه و بویراحمد (437 هزار تومان)، ایلام (433 هزار تومان) و بوشهر (360 هزار تومان) است.

كمترین سرانه اعتبارات تملك دارایی سرمایه ای نیز مربوط به استان های تهران (45 هزار تومان)، البرز (70 هزار تومان) و اصفهان (76 هزار تومان) است.

نسبت درآمدها و مصارف عمومی استان

به تولید ناخالص داخلی استان

یكی از شاخص های مورد استفاده در بررسی بودجه استانی، بررسی درآمدها، مصارف عمومی استان و اعتبارات تملك دارایی سرمایه ای استان به تولید ناخالص داخلی بدون نفت استان است. این نسبت نیز می تواند در ارایه تصویری از بودجه استانی كمك كننده باشد.

بررسی ها نشان می دهد، میانگین نسبت درآمد عمومی استان ها به تولید ناخالص داخلی استان ها در كل كشور 4.9 درصد است و بیشترین نسبت درآمد عمومی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان های تهران (8.9 درصد)، هرمزگان (7.9 درصد) و اصفهان (5.4 درصد) و كمترین نسبت درآمد عمومی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان های لرستان (1.5 درصد) ایلام (1.6 درصد، سیستان و بلوچستان 1.6 درصد است.

همچنین میانگین نسبت اعتبارات هزینه ای استان ها به تولید ناخالص داخلی استان ها در كل كشور 0.4 درصد است و بیشترین نسبت اعتبارات هزینه ای استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان های ایلام 1.7 درصد، خراسان جنوبی 1.5 درصد و كهگیلویه و بویراحمد 1.5 درصد و كمترین نسبت اعتبارات هزینه ای استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان های تهران 0.1 درصد، بوشهر 0.2 درصد و البرز 0.2 درصد است.

میانگین نسبت اعتبارات عمرانی استان ها به تولید ناخالص داخلی استان ها در كل كشور 0.4 درصد است و بیشترین نسبت اعتبارات عمرانی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان های كهگیلویه و بویراحمد 1.7 درصد، سیستان و بلوچستان 1.6 درصد و ایلام 1.4 درصد و كمترین نسبت اعتبارات عمرانی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان های تهران 0.1 درصد، البرز 0.2 درصد و اصفهان 0.2 رصد است.

اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن

از امكانات كشور

مطابق با قانون دولت مكلف است سالانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به منظور استفاده متوازن از امكانات كشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق كمتر توسعه یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین كند. مطابق با قانون سهم هر استان براساس شاخص های نرخ بیكاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، به سازی روستاها، راه و زیرساخت های جادهای، سرانه های عمران شهری و درآمد شهرداری ها مشخص می شود.

بررسی ها نشان می دهد استان های كرمان و سیستان و بلوچستان بیشترین سهم را از اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن «خراسان رضوی» و «خوزستان»، «فارس» از امكانات كشور به خود اختصاص داده اند به نحوی كه بیش از 32 درصد این اعتبارات به این استان ها از منظر سهم از اعتبارات مذكور، «زنجان» و «قزوین»، «سمنان»، «قم» اختصاص یافته است. در مقابل در رتبه های پایانی قرار دارند و كمتر از 5 درصد اعتبارات به این استان ها تعلق گرفته است. سرانه این اعتبارات نیز در جدول ارایه شده است. بیشترین سرانه مربوط به كهگیلویه و بویراحمد، با 0.4 میلیون تومان و كمترین آن مربوط به استان های تهران و اصفهان 2800و 9000 تومان است. سرانه كشوری نیز 100 میلیون است. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1399 نسبت به قانون بودجه سال 1398 كمتر از یك درصد رشد داشته است.

عدم توازن های منطقه ای

یكی از موانع اصلی كارایی ساختارهای اداری دولتی در اكثر كشورهای در حال توسعه، تمركز بیش از حد تصمیم گیری و اختیار در دولت مركزی است. سازمان های دولت مركزی از نظر جغرافیایی و اجتماعی از مردم دورند و با آگاهی كمی از مشكلات و خواسته های مردم در استان ها، تصمیم گیری می كنند. راهكار متداول برای برخورد با چنین تمركزی، تمركززدایی است. این اصطلاح به طور ضمنی یادآور ویژگی های مثبت مانند نزدیكی و هم جواری، مربوط بودن، استقلال، مشاركت، پاسخگویی و حتی دموكراسی است.

تمركز و عدم تمركز، ویژگی هایی نیستند كه بتوان آنها را در یك طبقه بندی دوگانه جای داد، بلكه آنها نمایانگر قطب های فرضی یك طیف هستند كه یك سوی آن ساختار كاملاً متمركز و سوی دیگر آن ساختار كاملاً نامتمركز است. ساختار متمركز ساختاری سازمانی است كه در آن اختیار برای تصمیم گیری های مهم توسط مدیران در سطوح بالایی سلسله مراتب حفظ می شود، اما ساختار نامتمركز ساختاری سازمانی است كه در آن اختیار برای تصمیم گیری های مهم درباره منابع سازمانی و راه اندازی پروژه های جدید به مدیران در همه سطوح سلسله مراتب تفویض می شود.

ساختار سازمانی دولت ها می تواند در هر جایی بر روی این محور دوقطبی باشد كه بر كارایی آن تأثیر بسزایی دارد. از آنجا كه در ساختار نامتمركز نزدیكی بین كسانی كه اداره می كنند و اداره می شوند بیشتر می شود، تمركززدایی به افراد اختیار داده و سبب ایجاد نهادهایی مانند اعتماد، تعامل و شبكه سازی می شود كه به تبع در كاهش هزینه مبادله موثر است.

عدم توازن عمودی

عدم توازن عمودی به این معناست كه بین اندازه دولت در سطح مركز و اندازه دولت در سطح استان ها عدم توازن شدید برقرار باشد؛ به طوری كه میزان اختیار، وظایف، كاركنان و بودجه دولت در سطح مركز بسیار بیشتر از دولت در سطح استان ها باشد. بنابراین براساس سهم نسبی بودجه استانی كه در حیطه اختیارات تصمیم گیری شورای برنامه ریزی استان است به بودجه دولت می توان به شرایط تمركز و عدم تمركز ساختار اداری دولت پی برد و پایین بودن سهم بودجه استانی كه در حیطه اختیارات تصمیم گیری شورای برنامه ریزی استان است، نسبت به سهم بودجه ملی، عدم توازن عمودی در ساختار دولت را نشان می دهد.

همانطور كه در بخش مصارف گفته شد، كل مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1399 برابر با 484 هزار میلیارد تومان است كه از این میان حدود 457 هزار میلیارد تومان به صورت ملی و 27هزار میلیارد تومان به صورت استانی است كه سهم مصارف عمومی ملی 94 درصد و سهم منابع استانی 6 درصد است. به عبارت دیگر سهم كل استان ها در میزان اختیار تصمیم گیری درباره بودجه تنها در حدود 6 درصد است و این رقم، عدم توازن عمودی شدید در ساختار دولت را نشان می دهد.

عدم توازن افقی

عدم توازن افقی به این معناست كه در اندازه نسبی دولت بین استان ها عدم توازن برقرار باشد؛ به طوری كه میزان اختیار، وظایف، كاركنان و بودجه در برخی از استان ها بیشتر از برخی دیگر باشد. بنابراین براساس مقایسه سهم نسبی بودجه استان ها كه در حیطه اختیارات تصمیم گیری شورای برنامه ریزی استان است می توان به شرایط توازن افقی استان ها پی برد. بررسی ها نشان می دهد كه توزیع سرانه مصارف عمومی استان ها (كه در حیطه اختیارات تصمیم گیری شورای برنامه ریزی استان است) بین 112هزار تومان به ازای هر نفر برای استان تهران تا 953 هزار تومان به ازای هر نفر برای استان ایلام متغیر است كه نشان می دهد نسبت بیشترین به كمترین سرانه مصارف عمومی استانی 8.48 برابر است كه می تواند نشان دهنده عدم توازن افقی باشد، اما اگر اعتبارات ملی نیز كه توسط دستگاه های اجرایی در استان ها هزینه می شود را به مصارف عمومی استانی اضافه كنیم توزیع سرانه مصارف بین 1516 هزار تومان به ازای هر نفر برای استان البرز تا 5049هزار تومان به ازای هر نفر برای ایلام متغیر است كه نشان می دهد نسبت بیشترین به كمترین سرانه مصارف استانی به 3.33 برابر كاهش می یابد. بنابراین می توان گفت چنانچه عدم توازن عمودی كاهش یابد، عدم توازن افقی نیز تا حدود زیادی كاهش می یابد و چه بسا رتبه استان ها تغییر اساسی كند.

34 درصد درآمدها از جانب استان ها

همانطور كه پیش تر اعلام شد از مجموع منابع عمومی دولت حدود 34 درصد به مبلغ 163 هزار میلیارد تومان درآمدهای استانی است و از مجموع مصارف عمومی بودجه، حدود 5.5 درصد به مبلغ 26 هزار میلیارد تومان، اعتبارات استانی است كه از طریق سازوكار نظام درآمد هزینه (موضوع ماده) 31 (قانون احكام دایمی برنامه های توسعه) تخصیص می یابد.

به غیر از این اعتبارات، اعتبارات دیگری به استان ها با هدف رفع شكاف توسعه و رسیدن استان های كمتر برخوردار به میانگین توسعه كشور تخصیص یافته است.

این اعتبارات عبارتند از: اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امكانات كشور به مبلغ 14 هزار میلیارد تومان و اعتبارات 3 درصد درآمد حاصل از نفت و گاز به مبلغ 2.8 هزار میلیارد تومان كه در قالب اعتبارات عمرانی در اختیار استان ها قرار گرفته اند.

همچنین 3.6 هزار میلیارد تومان اعتبارات مربوط به طرح های تملك دارایی سرمایه ای ملی استانی شده در لایحه بودجه سال 1399 پیش بینی شده است. با توجه به مجموع شرایط بودجه استانی و رتبه ها در تخصیص های اعتبارات مرتبط با امور استان ها، مركز پژوهش های مجلس شورای اسلامی موارد زیر پیشنهاد كرده است:

ضرورت تعیین تكلیف در مورد منابع

در اختیار شورای برنامه ریزی و توسعه استان در لایحه بودجه سال 1399

گزارش بودجه استانی به صورت مجزا منتشر شده است كه در آن اطلاعات دقیق تری نسبت به اعتبارات و درآمدهای استانی ارایه كرده است. بخشی از این اطلاعات مربوط به توزیع دستگاهی اعتبارات هزینه ای استانی و بخشی مربوط به توزیع فصل برنامه، اعتبارات تملك دارایی سرمایه ای استانی است (مبلغ 12هزار میلیارد تومان) .

اگر ارایه این اطلاعات بخشی از سند بودجه به وضوح محدودكننده اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان در رابطه با تخصیص بودجه (موضوع ماده 31) قانون احكام دایمی برنامه های توسعه است. اگر ارایه این عناوین و جداول صرفاً به صورت اطلاعی است باید جایگاه آن در لایحه بودجه مشخص می شد. به عبارت بهتر لازم است دامنه اختیار شورای برنامه ریزی و توسعه استان در جابه جایی اعتبارات بین ردیف ها مشخص شود.

افزایش واقعی ظرفیت تصمیم گیری ها

در تخصیص بودجه

با شكل گیری نظام درآمد هزینه در ضمن قانون برنامه سوم توسعه، بستر لازم برای واگذاری برخی مسوولیت های ملی به استان ها فراهم شد. با این حال سهم استان ها از اختیارات مالی و قدرت تصمیم گیری در بودجه پایین باقی ماند و در برخی دوره ها حتی استان ها به لحاظ اختیارات مالی تضعیف شده اند. با توجه به شناخت بهتر مدیران محلی و استانی نسبت به اولویت ها و كمبودهای هر استان، بهتر است تصمیم گیری در امور مرتبط به استان ها واگذار و از تصمیم گیری مركزی و اختصاص منابع به شكل متمركز جلوگیری شود، چراكه نحوه توزیع متمركز منابع بین استان ها مغایر با اصل كارایی است. در لایحه بودجه سال 1399 مشابه قوانین بودجه سال های گذشته حدود 6 درصد از مصارف عمومی بین 31استان توزیع می شود.

بنابراین لازم است ضمن اصلاح ساختار و تقسیم وظایف میان مقامات ملی و استانی، سهم استان ها حداقل در اعتبارات تملك دارایی های سرمایه ای افزایش یابد.

ضرورت بررسی میزان اثربخشی سیاست های كاهش شكاف توسعه ای در سال های اخیر از طریق سازوكارهای توزیع اعتبارات در بودجه

تخصیص اعتبارات قانون استفاده متوازن از امكانات كشور از قانون برنامه چهارم وجود داشته و از سال 1394 این اعتبارات از نرخ 2 درصد به نرخ 3 درصد منابع بودجه افزایش یافته است.

همچنین اعتبارات 3 درصد درآمد نفت و گاز از سال 1385 با هدف محرومیت زدایی وجود داشته است و در سال 1398 از 2 درصد به 3 درصد افزایش یافت و همچنین مبنای محاسبه آن افزایش یافت و به قبل از كسر سهم صندوق توسعه و سهم شركت ملی نفت تغییر كرد.

این افزایش های پی در پی در اعتبارات مربوط به محرومیت زدایی این سوال اساسی را طرح می كند كه آیا در این دوره زمانی تخصیص این اعتبارات توانسته استان های كمتر برخوردار را به متوسط توسعه كشور نزدیك كند یا شكاف توسعه ای میان استان ها را كاهش دهد یا خیر.

توجه به بودجه شركت ها

برای محرومیت زدایی استان ها

یكی از بخش های مهم بودجه كل كشور، بودجه شركت های دولتی است. پراكندگی جغرافیایی شركت های دولتی و سرمایه گذاری آنها و همچنین شركت های خصوصی كه قبلاً دولتی بوده اند و واگذار شده اند در تفاوت سطح توسعه استان ها موثر هستند.

آمار دقیقی از پراكندگی جغرافیایی شركت های دولتی و درنتیجه تفكیك استانی اعتبارات شركت های دولتی در دست نیست، اما توجه به سرمایه گذاری شركت های دولتی و هم راستا كردن بودجه این شركت ها با اهداف و سیاست های دولت می تواند در كاهش شكاف توسعه بین استان ها موثر واقع شود. این امر از طریق ایجاد سازوكارهای تشویقی برای سرمایه گذاری شركت های دولتی در مناطق محروم و كمتر برخوردار در بودجه قابل انجام است.